| 邵宁：当前国有企业改革中若干需要重视的问题 |
| 2014-12-08 15:35:10 来源： 人民网-中国央企新闻网 中国青年网
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| 2015/11/2 10:23:50 |
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全国人大财经委副主任委员、国务院国资委原副主任邵宁日前在“第二届现代国企发展论坛”上的主旨报告在2014年12期《现代国企研究》全文刊发。 该报告的题目是《当前国有企业改革中若干需要重视的问题》。邵宁在文中回顾了中国国有企业改革的历程，对当前国资国企改革的现状进行了深入分析，对国资国企改革走向做出五点展望。原文转载如下： 国有企业改革是一个世界性的难题，对中国尤其如此。因为我们原来是一个计划经济国家，当时作为计划经济的基础，我们建了很多国有或集体企业，改革开放后这些企业都成了改革的对象。改革初期我们一共有超过二百万家国有和集体企业，职工人数1.1亿人。这么多企业、这么多职工，要从计划经济转到市场经济，要从计划运行转到市场运行，难度和风险都非常之大。 经过30年在市场化方向上的不懈努力，中国的国有企业改革能够推进到目前的程度，应该说是非常不容易的事。因为就在十几年前，国有企业实际上已经成为经济发展的累赘和社会稳定的隐患。能够改到目前这种状态，是在市场化的方向上大力度改革和结构调整的结果。 党的十八届三中全会《决定》，进一步明确了改革的市场化导向，我们应该沿着这个方向走好、走下去。 第一，客观看待当前的国资监管格局。 中国的国有企业改革是一个相当长的过程，经过了几代人的努力和探索。在整个改革过程中，操作环节出现过一些问题，但是方向上没有大的失误，在市场化改革的大方向上始终保持了政策的连续性。这种连续性是中国改革取得成功的重要因素之一。因此在规划下一阶段国有企业改革的时候，一定要把前一段的改革研究透，以便能够在原有的基础上继续深化和完善。 目前的国资监管格局是在党的十六大之后形成的。党的十六大文件提出，“权利、义务和责任相统一”“管资产和管人、管事相结合”的原则，是有非常明确的针对性的。针对的是十六大之前对国有企业多头管理、无人负责的管理状态。 这种多头和分散到什么程度？我可以给大家举一个具体的案例，这是我们重组过的一个困难企业，因而印象深刻，这就是中国重汽。这家企业现在是山东省的企业，当时是中央企业。重组之前这家企业的管理体制非常典型，机械工业部是重汽的主管部门，管的比较多也比较具体；除了机械工业部之外，中组部和人事部管班子，国家计委管基本建设，经贸委管技术改造，财政部管资产，劳动部管收入分配，体改委管企业集团试点。这个体制的结果是大家都有权利，但是大家都没有责任。国有企业搞垮了，是主管部门负责、还是管人的部门负责、管事的部门负责、管资产的部门负责、管分配的部门负责？企业出了问题，找不到责任者或者责任机构。一般来讲，没有明确责任的事，在政府层面是做不好的。 党的十六大之后，我们开始根据十六大的精神改变这个体制，国资委初步实现了出资人职能的一体化。虽然只是初步实现而且并不完整，但是新体制的效应是非常清楚的。这种效应就是在政府层面，对国有企业和国有资产管理的责任清晰了。国资委已经没有办法把责任推到任何一个方向上去：如果中央国有企业做不好，国务院国资委要负责；地方国有企业做不好，地方的国资委要负责。责任清晰是我们做好工作的第一步。所以这是体制上的一大进步。 现在我们看到一些改革的建议，实际上是要恢复过去所有者职能多头行使的局面。虽然国资委在此过程中也出现了一些问题，但实践已经证明，原有分散管理的体制不是一个科学、合理的体制，走回头路肯定不会成功。 第二，国资委的自我改革是一个紧迫的任务。 国资委成立之后，在一张白纸上建立起经营性国有资产的管理体制，以及对国有企业经营者的激励和约束机制。这一系列制度和政策建设以往是没有人做过的，所以这一次探索实践非常有价值。 这样一套制度和政策是一个体系，具体的每一项都有一个不断完善和改进的问题。比如说，我们的考核怎么才能科学、准确，需要根据我们的实践不断研究和完善。但是这套体制的综合效应非常明确，就是要引导和督促国有企业的经营者把企业做好。如果你的企业经营的非常好，对你的评价肯定会高，你的薪酬也会涨；如果你没有把企业做好，对你的评价肯定会低，你的薪酬也会降。其导向性是非常明确的。再加上国资委推动的一系列改革和结构调整措施，所以前一阶段中国的国有企业经历了改革脱困以来发展最好的时期，这与体制创新和这一套具体政策有直接的关系。以前一个站都站不住的人，现在居然想迈步前进了，这不但让人想不到，而且也让很多人难以接受。当然，正因为国资委从事的工作以前没有人做过，所以工作中也出现了一些问题，这也是正常的。 总的来看，国资委存在的问题是一个“做过了头”的问题。该管的管了，不该管的也管了，存在管的过多过细的问题，在这方面企业层面有反应。这种现象，实际上反映出三个问题。第一，行政性出资人的行为边界问题。虽然国资委是出资人代表机构，但毕竟是一个行政性机构，组成人员是行政官员。这样一个机构不应介入企业经营性质的活动。第二，政策制定与政策执行适度分开的问题。实际上是裁判员和运动员要适当分开，这对于理顺国资委内部的关系有好处。在这方面重庆市国资委有过实践，把国资委分为前台和后台，效果比较好。第三，具体工作需要不断完善的问题。国资委做的很多工作都是第一次，需要根据实践的检验，不断进行调整和完善。比如说主业管理是国资委比较重要的工作之一，事实上也正是在这个方向上和企业摩擦较大。从短期来看，企业突出主业、不要过度多元化，这是有好处的；但是从长期来看，企业的发展有一个不断转型的问题，因为一个企业、尤其是一些百年老店，在发展过程中会根据技术的变化和市场的变化不断调整自己的业务方向，有些完全是跨行业的，这种结构调整从企业长远发展角度讲是需要的，如果把主业管得很死就很难适应企业转型的要求。所以主业管理国资委是不应该做的，因为企业对主业的选择基于技术发展和市场变化的判断，这种判断不是行政性出资人可以准确把握的。 我们所做过的工作，都有一个不断完善和调整的问题。有些事以前做了可能效果不好，有些工作可能不该做，这些都需要研究。在这种情况下，国资委自身的改革就非常紧迫，需要根据中央的要求、企业的反映、实践的效果，对自身的职能、政策和前一段的工作进行彻底的梳理。该坚持的要坚持，该放弃的要放弃，该改进的要改进，要不然工作会越来越被动。 十八届三中全会的《决定》有这样一段话影响很大：“以管资本为主加强国有资产监管。”这句话显然是指国资委管的过多和过细的问题。但是这句话目前大家的理解并不完整，大家只注意了“管资本”这三个字，没有注意“为主”两个字。实际上管资本是改革的最终目标，而且要在企业整体上市之后。国有企业是背着一大堆问题进入市场的，体制有问题、机制有问题、结构有问题、社会负担有问题、职工观念也有问题。这些问题完全靠企业自己解决不了，政府或者出资人必须上手，帮助企业推动改革。 前些年为解决国有企业的问题，各级政府累的脱了一层皮。当年在企业很困难的时候，“管资本”显然还是一个非常遥远的事情。那个时候国有资产远远不是“资本”，国有资产的配置效率非常低，很多国有资产的配置结构是扭曲的，国有资产上附着着过多的社会负担和冗员，很多国有资产实际上处于亏损状态。其实“管资本”并不难，难在把资产变成资本的过程。而这个过程本身就是改革和结构调整的过程。前一段时间国有企业改革的主要任务是推进改革、调整结构、解决问题，然后通过国有企业的整体上市，逐步把国有资产变成国有资本。经过前些年的不懈努力，目前国有企业存在的问题在减少，但是并没有解决完。到现在为止，我们还没有到纯粹可以“管资本”的阶段上。所以，三中全会文件里说以“管资本为主”。在这样的情况下，国有资产出资人的职能不能过于单一，除管好资本之外，还需要推进改革、调整结构、解决问题、维护稳定。出资人职能过于单一对改革的推进不利。 对于今后的国资管理体制框架，各个方面研究较多的是两层或者是三层结构。实际上这不是关键，关键是定位要准。如果定位不准，两层可能出问题，三层一样会出问题。所以从目前来讲，国资委的自我改革是最重要的。既不能越位，管的太多；同时也不能理想化，什么都不管。现在一些地方准备搞国有资本运营公司、投资公司，搭建三层结构。这当然是可以的，但中间层次一定要依托优势大企业去搞，尽量不要人为搭建，人为搭建有的时候效果很难保证。 第三，企业干部管理体制的改革应该尽快启动。 中央早就明确，要建立有别于党政领导干部的企业领导人员管理体制。但是在实践中的进展不大，这个方面的改革实际上是国有企业改革最重要的配套改革之一。国有企业改革需要三个方面的配套改革：第一，国资管理体制改革。这方面改革不动，国有资产就没有出资人，就没有人负责，而这个层面属于政府机构改革；第二，社会保障制度改革。社会化的保障制度没有建立好，职工只能是单位人，是不能流动的；第三，企业干部管理体制改革。这方面改革不动，国有企业领导人员就不能市场化。 现在国资改革、社保改革都已经到位了，但企业干部管理体制至今没有启动，这对于国有企业改革影响非常大。在具体的管理方式上，现在急需打通国有企业高管的市场化退出通道。近几年随着各方面改革的推进，国有企业高管的入口已经开始多样化了，可以通过组织调动、可以通过内部选拔、可以通过竞争上岗、可以参加公开招聘等等。但出口却始终是唯一的“行政化出口”。这个出口是什么含义呢？就是说组织上认为你在这个岗位上不合适需要调整的时候，组织上需要给你重新安排工作。由于我们好的安置岗位非常有限，不好的岗位人家也不愿去，人员的流动性和优化配置就非常困难。不但班子优化非常难，而且如果干部管理体制再不改革的话，会造成其他方面的问题。比如说，大家都非常关注的国有企业经营者的薪酬问题。 以前国有企业的待遇比较低，留不住人才，这实际上也是当年国有企业陷入困境的原因之一，优秀人才都被其他企业高薪挖走了。国资委成立后，为适应市场竞争的需要，推行了一种“半市场化”的年薪制。年薪水平比市场低、比公务员高，这个年薪制实际上是稳住国有企业的一个关键性的措施。如果国有企业一直按照公务员的水平来决定其待遇的话，今天可能就没有国有企业了，人才早就走光了。 实际上，当时对薪酬管理国资委内部的争议很大，管薪酬很可能是费力不讨好的事情。但大家也觉得国资委有责任建立一套完整的国有企业管理体制，从完整性的角度看，不管薪酬好像说不过去。于是当时领导层决定让我们先摸底，结果差异非常大：2003年中央企业经营层准备发放的薪酬低的10万，高的170万。这次摸底得出两个判断：第一，企业已经自发市场化了。第二，企业的薪酬都是自己定的，没有人去规范。所以最后的结果是，胆子比较大的把自己的薪酬定的比较高，对自己要求比较严的薪酬定的比较低，与企业的大小没关系，与企业的效益好坏没关系。 摸底之后，我们感觉必须建立一个规范的制度，问题已经无法回避，想不管都不行。在这种情况下，领导层决定要管薪酬并开始研究年薪制方案。年薪制需要有一个市场参照系，而我们没有这套市场化的统计指标。当时请了一家知名的人力资源咨询公司，在国内进行抽样调查企业经营者的年薪，大概是十几家大的外资企业，十几家大的民营企业。最后的结果差异也很大。外资最低的80多万，高的有400多万，样本平均值165万；民营企业低的四五十万，高的200多万，样本平均值108万。综合考虑市场、职工以及政府机关薪酬水平等因素，2004年中央企业第一次实行年薪制，一把手年薪的平均水平最后定在39.8万（税前），以后的薪酬是根据考核结果逐年涨起来的。 薪酬改革起步之后，我们深深地知道其中所含的矛盾，这个薪酬水平比市场低、比政府机关要高，搞不好几个方向都会有意见。所以在薪酬改革推出之后，我们马上准备推动企业干部管理体制改革，主要是解决两个问题：一是选拔机制问题，二是市场化退出机制问题。如果这两个问题能够推动下去，社会上对中央企业的年薪制应该不会有这么大的意见。心里不平衡的人也可以上去试，也可以报名竞争相关岗位，要么你竞争不上，要么你竞争上了以后也可能被市场化淘汰。如果建立起这样的机制，一段时间之后大家就会理解，这个岗位不是谁都可以干的，这个岗位是要竞争的、是有素质要求的，不行还会被淘汰。问题是国资委推不动这方面的改革，按照这个思路发了好几个文件都没有实质性效果，国资委的权限有限。 由于建不成淘汰的机制，年薪制就有问题了。年薪制逐渐变成了一个高水平的大锅饭，谁只要进入这个范畴，干与不干都淘汰不了。由于中央企业较高的年薪并没有和市场化的选拔及淘汰机制挂在一起，客观上是和大锅饭挂在一起的，那么其中的不顺畅和各方面的意见就都是可以理解的，现在要进行整顿也是必要的。但是整顿之后仍然还是要走市场化的路子，前提仍然会是推进企业干部管理体制改革，否则这个关系还是不顺。 第四，筹集改革成本，解决国有企业的历史遗留问题。 国有企业的历史遗留问题，是以企业办社会职能为主，包括办学校、办医院、办公检法机关、办市政设施、管理职工的住房、管理离退休职工等等，还有厂办集体企业、所属事业单位等等。实际还包括一类，就是经过若干次处置都没有彻底解决问题的老大难企业的问题。这些问题从计划经济时期一直留存到现在，都是历史形成和现在没有完全解决好的。 分离国有企业办社会职能，是国有企业改革中少有的一项没有争议的工作。国有企业改革中很多具体政策的争议都非常大，但是分离国有企业办社会职能没有争议，大家都认为应该把这些职能移交给地方政府。没有争议应该推动的很顺利，实际发现推动起来难度非常大。这三十年的改革从全局的角度讲，只解决了两个问题：企业办全日制中小学交出去了，企业办公检法机关交出去了。而且这两个问题还是在特殊的情况下倒逼解决的。 难度之所以很大，是因为企业要移交的社会职能，所面对的是地方政府多层次、多系统的接收主体。包括各个级次的教育部门、卫生部门、公检法机关、房管部门、市政部门、劳动部门等等。而且在目前的财政体制下，任何一个系统都不愿接收会增加自己开支责任的机构，所以地方政府是没有积极性的。有时问题还不仅仅在钱上，公检法在社会上是公务员编制，学校和医院是事业单位，但是在企业里全都是企业职工。如果编制问题不解决，接过去以后人和人的身份不一样，后遗症会非常大。 现在看，要解决好这类改革30年都没有彻底解决好的问题，需要采取两个方面的措施：第一，下决心筹集足够的改革成本。中央必须集中足够的改革成本，保证接收单位短期内不增加财政负担。可行的办法是集中几年的国有资本经营预算收入，集中用于向地方移交国有企业、尤其是中央企业的办社会职能，保证地方短期内财政上不吃亏。第二，组织区域性的综合改革试点。由地方政府牵头，把有关的系统组织起来统一接收，并且安排相应的编制。这种方式在解决黑龙江省国有企业移交“三供一业”的试点中，证明是可行的。所谓“三供一业”，就是供水、供电、供暖和职工宿舍的物业，在中央单位承担改革成本的前提下，一次性移交到地方政府去。 当前市场竞争已经白热化，各个行业都是产能过剩，而且混合所有制的改革任务非常紧迫。下决心解决国有企业的历史遗留问题，就显得非常迫切。否则，这很可能成为一个无限期拖下去的问题。 第五，分类改革及国有企业和市场经济的最终融合。 分类改革是三中全会《决定》的一大亮点，即“准确界定不同国有企业的功能”。从最粗的线条来讲，国有企业可以分成公益性的国有企业和竞争性的国有企业。竞争性的国有企业再细分一下的话，还可以分出一种特殊功能的企业，即企业有非常明确的产业任务，如军工企业等。 前一阶段由于公益性国有企业的市场没有完全开放，其经营具有垄断的性质，所以饱受批评。但实际上，是不是放开市场，是政府的产业政策决定的，不是由企业决定的，企业只不过是在政府规定的政策范围内经营而已。而且，我们所有在公益性、垄断性领域的企业都有一个特点，就是企业都没有定价权，所以这些企业都不可能依靠它们的垄断地位牟取暴利。 《决定》对公益性国有企业的改革，提出了一个三层次的、非常明确的要求：第一层次，公益性是国有经济必保的领域，要增加投入服务好整个国民经济，所以公益性领域是我们必须做好的；第二层次，能放开、能够引入竞争机制的行业尽可能放开；第三层次，不具备条件的，通过特许经营、政府监管的方式进行改革。这三个层次的改革思路是符合国际惯例的。因为在发达的市场经济国家，由于某一些行业特殊的技术经济特征，比如自然垄断，也是可以独家经营的，但必须受到专门的法律约束和社会监管。所以三中全会明确特许经营、政府监管的改革方式，对于公益性的国有企业，实际上明确了下一步改革的方向，这是非常重要的一个突破。但由于我国企业非常复杂的历史原因，纯粹公益性企业很少，往往是混合业务。所以监管上比其他国家要复杂一点。要监管到企业内部，企业内部的财务要分开，监管的重点是垄断业务和竞争性业务的接口。 竞争性国有企业的改革方向是发展混合所有制。混合所有制是一个新的概念，但并不是一个新的事物。因为股权多元化至少已经提出十几年的时间了，而且是作为改革的方向来推动的。在股权多元化、或者混合所有制这个方向上，并不存在很大的政策障碍。需要注意的是混合所有制、股权多元化，都是涉及多个利益主体的市场行为。大家都能够把股份放在一起需要利益一致，大家能在一起经营企业需要文化的融合。所以涉及多主体的市场行为不能刮风，不能用行政手段硬推。从政府的角度讲，主要应该把妨碍混合所有制、或股权多元化的政策阻碍去掉，使这些方面的推进能够更顺利。 具体来讲，混合所有制有两种类型，它们的性质不太一样： 第一种，是为退出做准备的混合所有制，这往往会涉及控股权的转移。在这方面，由于我们现在的国有经济布局结构调整并没有调到位，还有很大的空间。目前中央企业都还有一批低效业务，或者我们做不好的业务，仍是需要退出的，中央企业今后几年都有一个瘦身和强身的问题。这方面新的进展可能在于金股和优先股的使用，改制方式会更灵活一些。 第二种，是国有大企业为改变机制搞的混合所有制。其主体方式仍会是整体上市，国外国有大企业的改革也是这种方式。如果把中国的国有大企业改革与西欧的国有大企业改革做一个比较的话，就发现基本方式都一样，差别是他们上市以后把国有股卖掉了，我们的国有股没有卖。找一个二股东让国有股搭车的方式可以探索，但估计不会成为主体的方式，除非涉及的国有资产没有上市。应该说，这方面的改革进展已经比较快了，中央企业67%的净资产已进入上市公司，中央企业在公众公司的改革方面已经迈出了比较大的步伐。 十八届三中全会提出“分类改革”的意义非常重大。因为在目前的改革深度上，我们一方面要通过改革为国有企业解决现实问题；另一方面，要说清楚公有制与市场经济最终结合的模式。“分类改革”的概念提出之后，现在可以把改革的前景描述的很清楚了。公益性的国有企业，通过改革加监管，成为市场经济中受专门法律约束和监管的特殊企业。这样的特殊企业在发达的市场经济国家也并不太少。竞争性的国有企业，就是依托资本市场发展混合所有制经济，成为市场经济中规范的公众公司。这样的公众公司在国外是大量存在的。通过这两种方式，国有企业将能够和市场经济实现最终的融合。 目前，这个目标已经可以看得很清楚，而且我们离这个目标已经不是很远了。 |
