积极推进新一轮棚改

刘卫民 国务院发展研究中心

2013年新一届中央政府提出，从2013年到2017年“再改造1000万户以上各类棚户区”，同时提出在以人为核心的新型城镇化推进过程中，“要改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村”。由此，拉开了新一轮棚户区改造的序幕。

此轮棚改的特点是目标更加明确、政策系统性更强。第一，既通过国务院的总体部署，明确了此轮棚改的总体要求、基本原则及对棚改内容、范围和类别做出的规定，又通过“政府工作报告”以及多次国务院常务会议进行了具体实施安排。第二，国家各主管部门在财政资金补贴、税收减免、信贷支持、企业债券、安置补偿、民间资本等各个方面都出台了相应政策。第三，今年4月2日举行的国务院常务会议，提出进一步发挥开发性金融对棚户区改造的支持作用，确定由国家开发银行成立专门机构，具体实施对棚户区改造的贷款支持。这一举措将政府的政策支持与市场机制有机结合起来，依托国家信用、服务国家战略、发挥保本微利的开发性金融作用，为大规模棚改提供了成本更低、来源稳定的融资渠道。

同时，各地政府根据自身特点，不断探索破解棚改难题。例如，成都市探索以“群众为主体、政府为主导”的居民“自治改造”模式。在模拟拆迁阶段，拆迁意愿率、模拟签约率需达到一定比例后，才能正式对该片区实施拆迁。由群众选举的自改委全面参与拆迁过程，将所有被拆迁群众组成一个利益共同体，减少拆迁方与被拆迁方的矛盾，从而使棚户区改造工作得以顺利推进。

总体来看，新一轮棚改和安居工程建设取得了明显成效。第一，有效改善了相当多困难群众的住房条件。在与各地保障户的座谈和家庭走访中，深切感受到他们发自内心的满意和感激，很多廉租户和棚改区居民的表述令人动容，他们的亲身经历让党和政府的惠民政策更加深入人心。第二，有效缓解了城市内部二元结构的矛盾。在推进新型城镇化过程中，改善了城市面貌，提升了城镇综合承载能力。例如，深圳、西安等地在城市更新和棚改过程中，注重改革创新体制机制，在发挥政府作用的同时引入市场机制，在兼顾各方利益，特别是保护棚改对象合法权益的基础上，实现了部分“城中村”改造，破解了城市土地二元结构的难题，也避免了给未来产权归属问题留下后遗症。第三，有效发挥了“稳增长”的作用，拉动了投资和消费增长。总之，新一轮棚户区改造正发挥着助推民生不断改善和经济健康发展的积极效应。

棚改政策发展过程及特点分析

张锋 住建部政策研究中心

棚户区改造是保障性安居工程建设的重要组成部分，也是重大的民生工程和发展工程。棚户区分为城市及国有工矿（含煤矿）、林区、垦区棚户区等类型。棚户区房屋建筑密度大、结构简陋、安全隐患多、使用功能不完善、基础设施不配套。棚户区居民多为低收入群体，很多还是国有企业老职工，曾为新中国完整独立工业体系建设和国民经济发展作出重要贡献。

起步和探索：2005年，辽宁省探索实施城市棚户区改造，提出用两到三年时间基本完成全省城市集中连片棚户区改造任务。当年国务院在大连召开东北地区中央下放煤矿棚户区改造试点工作座谈会。建设部印发《关于推进东北地区棚户区改造工作的指导意见》，提出因地制宜、多种方式推进棚户区改造，加大基础设施配套力度。2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出，棚户区改造、旧住宅区整治一律免收各种行政事业性收费和政府性基金。

全面启动：2008年，为应对国际金融危机，中央出台扩大内需10项措施，明确提出加快建设保障性安居工程，林区棚户区、垦区危旧房和煤矿棚户区改造全面启动。2009年，经国务院同意，住房城乡建设部等部门印发《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，提出棚户区改造实行实物安置与货币补偿相结合，由被拆迁人自愿选择；采取财政补助、银行贷款、企业支持、群众自筹、市场开发等办法，多渠道筹集资金；加大税费政策支持力度，免收行政事业性收费和政府性基金，适当减免入网、管网增容等经营性收费。2009年年底，国务院在山西大同召开全国城市和国有工矿棚户区改造工作会议。2012年，经有关部门研究，将铁路、钢铁、有色金属、黄金等行业棚户区纳入棚户区改造政策支持范围。

加大支持力度：2013年，新一届政府提出，要在过去5年大规模棚户区改造取得显著成效的基础上，今后5年再改造城市和国有工矿、林区、垦区的各类棚户区1000万户。6月，国务院常务会议研究部署加快棚户区改造。7月，印发《国务院关于加快棚户区改造的意见》，提出今后5年要加大中央安排资金的支持力度，地方各级政府也要相应增加资金投入；明确对企业用于支付统一组织的棚户区改造的支出，准予在所得税前扣除；要求积极推广单位负责人和项目负责人终身负责制，确保工程质量。近日，国务院办公厅又印发了《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》，要求重点安排资源枯竭型城市、独立工矿区和三线企业集中地区棚户区改造。要求市、县人民政府结合城市规划、产业发展等，科学合理确定安置住房布局，统筹中心城区改造和新城新区建设，特别是要求配套设施应与安置住房同步规划、同步审批、同步建设、同步交付使用。

从棚户区改造政策发展过程看，有以下几个特点：

一是棚户区改造范围不断拓展。从最初的中央下放煤矿棚户区改造，逐步扩大到林区垦区、城市和国有工矿棚户区改造。在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上，逐步将其他棚户区、城中村改造统一纳入城市棚户区改造范围，稳步有序推进。近年来，又把铁路、钢铁、有色金属、黄金等行业棚户区纳入棚户区改造政策支持范围。

二是中央补助力度逐年加大。2008年至2012年，中央财政安排棚户区改造补助资金1300多亿元。今后，中央将继续加大对棚户区改造的补助力度，对财政困难地区予以倾斜。

三是土地、税收和信贷等支持政策逐步完善和细化。如确保建设用地供应，将棚户区改造和配套设施年度建设任务落实到地块。要求地方各级政府加大资金投入，落实好税费减免政策。国家开发银行成立住宅金融事业部，重点支持棚户区改造及城市基础设施等相关工程建设。社会资金参与投资和运营棚户区改造项目，在市场准入和扶持政策方面与各类主体同等对待。

四是棚户区改造的安置补偿体现了让利于民的政策。实行实物安置与货币补偿相结合，由被拆迁人自愿选择。许多地方探索实行“拆一还一”，不找差价；适当超过原房屋面积部分，给予适当价格优惠；超过一定限度的，则按市场价。对经济困难的棚户区居民，探索采取共有产权的办法做好安置工作。

五是棚户区改造成效明显。2008年至2012年，全国共开工改造各类棚户区1260万户。2013年，改造各类棚户区320万户以上。今年计划改造470万户以上。部分无力通过市场解决住房困难的群众，对棚改政策十分拥护。棚户区改造的推进，也完善了城镇功能，提升了城镇综合承载能力，改善了人居环境，促进了当地经济发展与社会和谐。
 

棚改，现阶段住房政策重要内容

刘洪玉 清华大学房地产研究所

在2013年7月《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》刚满一周年之际，国务院办公厅颁发了《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》。人们发现，政府的住房政策，从过去以市场调控为主，转变为以棚户区改造、住房保障和住房供应体系建设为重点。那么，如何看待棚户区改造及其在我国现阶段住房政策中的作用呢？棚户区改造及其发展历程

棚户区改造，是我国政府针对住房质量差、缺少必要配套设施、环境卫生条件恶劣、中低收入居民相对集中的城市危旧房集中区域组织实施的住房改造专项行动计划。作为保障性安居工程的重要组成部分，棚户区改造包括城市棚户区、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区棚户区和国有垦区危房等4个主要组成部分。对于各类棚户区改造项目，中央和地方政府在建设用地供应、财政资金投入、税费减免、金融信贷等方面提供了政策支持。

辽宁省于2005年在全国率先启动了主要由政府力量推动的大规模棚户区改造。中央政府于2008年，把棚户区改造作为保障性安居工程的主要内容推向全国。到2012年，全国累计改造各类棚户区1260万户，有效改善了困难群众住房条件。2013年，中央又提出了“2013年至2017年改造各类棚户区1000万户”的工作目标。据统计，在2013年改造各类棚户区320万户的基础上，2014年计划改造规模达到470万户。棚户区改造在不断加速，推动力量空前。棚户区改造的作用和意义

棚户区改造，具有保障改善民生、完善城市功能、促进经济社会协调发展的综合效益。据调查，在各类棚户区的居民中，中低收入家庭比例高，下岗失业和退休职工、外来务工人员相对集中，实施棚户区改造，有利于加快解决上述家庭的住房困难。通过户均45平方米以上的“保底”安置，明显提高了居民的住房条件与环境质量，实现了“住有所居”的住房政策目标。

房屋质量差、人均住房水平低、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏乱差等，是棚户区典型的人居环境特征。实施棚户区改造，完善配套设施和公共服务设施，有利于改善城市环境，集约利用土地，提高城市承载力和可持续发展能力。

此外，实施棚户区改造，还可以通过带动投资、增加就业、促进消费等途径，促进经济增长和社会发展，通过社会管理、社区服务的提供，以及原棚户区居民收入和财富占有水平的提高，促进社会的和谐稳定。棚户区改造的国际经验

我国各类棚户区的人居环境特点，与西方学者定义的贫民窟很相似。世界上大多数城市存在或曾经存在棚户区。虽然目前棚户区主要存在于发展中国家，但发达国家在快速城市化和工业化过程中，因为城市住房供给难以满足人口快速增长的需要，也曾形成过大量棚户区。以缓解城市社会危机、促进社会和谐、改善居住质量、改变城市面貌、优化土地利用、增加住房供应等为目标的棚户区改造，曾经是发达国家住房政策的重要内容。

美国为解决低收入家庭和棚户区住房问题，在1934年和1937年先后成立了联邦住房管理局 FHA 、联邦内务部住房署与地方住房管理局（LHAs），在1941年推出了“胡佛村”（Hoovervilles）清拆计划，1949年出台《住房法》，进一步明确为棚户区改造项目提供联邦融资支持，联邦政府在1953～1986年累计投入资金135亿美元。英国在一战结束后的1918年和二战结束后的20世纪40年代后期，进行了两次大规模的清除贫民窟行动，以缓解城市社会危机、改善居住质量、增加住房供应。新加坡和香港地区的公共住房，也是起源于棚户区清拆和住户安置。

目前联合国人居署在发展中国家推动的棚户区改造主流模式是：建造负担得起的住房以及与住房有关的基础设施，政府提供基础设施建设或改造投资，鼓励居民自助建房并提供财政补贴和微小金融支持，强调居民参与。发达国家则将政策重点转向为危旧公共住房相关的城市更新项目提供财税补贴和金融支持。

总之，在当前经济增长速度放缓、商品住房价格过高、保障性住房有效供给不足、城镇化质量和可持续发展能力需要进一步提高的大背景下，通过实施大规模的棚户区改造，可以取得一举多得的效果。
 

http://www.chinajsb.cn/bz/content/2014-09/11/content_139521_2.htm